21.03.2016
21 марта в Москве под руководством председателя Совета по развитию гражданского общества и правам человека при Президенте РФ Михаила Федотова состоялось специальное заседание Совета на тему: «Обеспечение прав на благоприятную окружающую среду и учет мнения граждан при формировании и реализации градостроительной политики», в котором принял участие Уполномоченный по правам человека в Санкт-Петербурге Александр Шишлов.
В совещании, которое было организовано постоянной комиссией по экологическим правам, также участвовали члены Совета, представители Министерства природных ресурсов и экологии РФ, органов федеральной и муниципальной власти, региональные уполномоченные по правам человека, руководители экологических правозащитных организаций и др.
В ходе заседания были представлены доклады на темы: «Социальные конфликты, связанные с нарушением экологических прав городских жителей», «Деградация природных комплексов городов, как причина социальных конфликтов», «Нарушения действующего законодательства, ведущие к деградации природного комплекса и социальным конфликтам в городах», «Негативные тенденции изменения экологического законодательства», «Невыполнение инвентаризации объектов природного комплекса городов в ходе земельной реформы как основа их нецелевого использования и отчуждения» и др.
В своем выступлении Александр Шишлов отметил, что для Санкт-Петербурга проблемы, поднятые сегодня на заседании Совета, являются очень чувствительными. «Многие, наверное, помнят историю с попыткой сооружения 400-метрового небоскреба "Охта-центр" на Охтинском мысу, напротив Смольного. Почти пять лет потребовалось, чтобы решение, вызывающее острое неприятие у большинства горожан, было отменено. Ключевую роль в его отмене сыграло именно общественное мнение, а не существующие законодательные ограничения», – сказал петербургский омбудсман.
Александр Шишлов также говорил о необходимости учета мнения граждан при решении вопросов нового строительства: «Граждане могут повлиять на принятие соответствующих решений, участвуя в публичных слушаниях по проектам планировки территории, по проектам правил землепользования и застройки и по проектам генеральных планов городов. Однако, несмотря на то, что публичные слушания являются важным способом учета мнения граждан, высказанные на них предложения и замечания носят лишь рекомендательный характер. Органы исполнительной власти формально могут пренебречь всеми замечаниями, высказанными на публичных слушаниях, даже в том случае, если они отражают единодушное мнение всех участников слушаний. Отказ учесть мнение граждан при утверждении градостроительных документов всегда вызывает негативную реакцию и ощущение бессмысленности участия в публичных слушаниях. В то же время, придать решению слушаний обязательный характер невозможно в соответствии с постановлением Конституционного суда РФ, согласно которому слушания - инструмент учета мнения граждан, а не инструмент прямой демократии. При этом, надо думать над тем, как обеспечить реальный учет мнений, высказываемых на слушаниях. И здесь возможны некоторые совершенствования в правовой базе. Также важен состав участников слушаний, насколько они представительны. И в этом случае целесообразно продумать четкий порядок регистрации участников».
По мнению Александра Шишлова, Совет по развитию гражданского общества и правам человека при Президенте РФ мог бы обобщить наилучшую практику различных регионов по развитию и применению положений Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» применительно к вопросам градостроительства и направить ее субъектам общественного контроля в регионах страны.
Общественная экологическая экспертиза как инструмент общественного контроля
С развитием и усложнением технологий и оценки их воздействия на окружающую среду, неизбежно возрастает необходимость специальных познаний при их обсуждении. Население, не обладающее такими знаниями, нуждается в своеобразном «переводчике» - эксперте.
Проблемными точками в правовом регулировании общественной экологической экспертизы являются: вопросы регистрации заявлений общественных организаций, порядок оплаты труда общественных экспертов, определение места проведения экспертизы и вопросы конкуренции между различными общественными организациями.
Александр Шишлов полагает, что имеются большие резервы для совместного применения положений Федерального закона от 23.11.1995 №174-ФЗ «Об экологической экспертизе» и Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации».
Совет по развитию гражданского общества и правам человека при Президенте РФ имеет возможность обратиться к субъектам общественного контроля с предложением провести расширенное обсуждение возможных механизмов и взаимодействия при инициировании общественных экологических экспертиз в области градостроительства.
Защита зеленых насаждений
В Санкт-Петербурге есть достаточно развитая законодательная база в этой области. Закон "О зеленых насаждениях в Санкт-Петербурге" устанавливает, что на территориях зеленых насаждений общего пользования и зеленых насаждений внутриквартального озеленения запрещена любая хозяйственная деятельность и любое новое строительство. Единственным исключением является возможность строительства социальных объектов на территориях зеленых насаждений внутриквартального озеленения, но такие случаи в последние годы единичны.
Перечень территорий зеленых насаждений общего пользования (ЗНОП) устанавливается отдельным законом Санкт-Петербурга, который почти ежегодно корректируется и дополняется.
Любая попытка начать строительство на территории ЗНОП автоматически является незаконной, и это хорошо известно всем застройщикам. Поэтому главным способом реализации интересов застройщиков являются попытки исключения (или сокращения) территорий ЗНОП, указанных в законе.
Отдельная тема - крайне актуальная как для Санкт-Петербурга, так и для Москвы, - сохранение зеленых зон, в которых намереваются размещать религиозные объекты. Достаточно часто (парк Малиновка в Санкт-Петербурге, парк Торфянка в Москве) эти намерения вызывают серьезные общественные протесты, а порой - и столкновения различных групп граждан (сторонников и противников строительства). При этом в большинстве случаев для размещения религиозных объектов можно без проблем найти другие участки, не находящиеся в сложившихся рекреационных зонах.
По мнению петербургского омбудсмана, было бы правильным, во-первых, рекомендовать принять аналогичные петербургским законы о зеленых насаждениях во всех регионах, во-вторых - распространить на изменения перечня ЗНОП процедуры, аналогичные тем, которые применяются при утверждении градостроительной документации (обязательное прохождение публичных слушаний, позволяющее учесть мнение граждан).
На базе существующего регионального опыта разработать модельный закон субъекта федерации «О зеленых насаждениях», согласовав его с Минприроды, направить его в представительные органы субъектов, включив результаты рассмотрения в предмет публичного мониторинга.
Итоговым документом специального заседания станут рекомендации Совета, направленные в профильные ведомства и Президенту Российской Федерации.