Сегодня Уполномоченный по правам человека в Санкт-Петербурге Александр Шишлов выступил в Законодательном Собрании с Докладом о соблюдении прав и свобод граждан в 2015 году. Накануне омбудсман представил Доклад Губернатору Санкт-Петербурга Георгию Полтавченко и спикеру петербургского парламента Вячеславу Макарову.
Становится традицией приглашать на Доклад Уполномоченного в Мариинском дворце петербургских правозащитников. Впервые руководители некоммерческих организаций и гражданские активисты, принимавшие участие в подготовке Доклада петербургского омбудсмана, выступили в качестве «группы поддержки» Александра Шишлова в Законодательном Собрании Санкт-Петербурга в 2013 году. Сегодня его пришли поддержать Уполномоченный по правам ребенка в Санкт-Петербурге Светлана Агапитова, председатель Комиссии по правам человека в Санкт-Петербурге Татьяна Линева, член Президиума Общественной палаты Санкт-Петербурга Николай Буров, руководитель Центра «Возвращенные имена» Анатолий Разумов, представители Правозащитного совета Санкт-Петербурга, сотрудники аппарата Уполномоченного, члены действующего при омбудсмане Консультативного совета и др.
В своем выступлении Уполномоченный сказал, что 2015 год был отмечен ростом агрессии, нетерпимости и насилия в мире. Произошли беспрецедентные по своему характеру террористические атаки. Терроризм напрямую затронул и петербуржцев: 31 октября 2015 года в результате теракта над Синайским полуостровом погибли 224 человека, большинство из которых были жителями нашего города. Необходимо, чтобы расследование этой трагедии отвечало критериям эффективности, полноты и своевременности, а близкие погибших имели доступ к материалам уголовного расследования.
Гибель людей способствовала нарастанию и без того сильных агрессивных настроений в обществе, росту ксенофобии, возобновлению дискуссии о восстановлении смертной казни.
Терроризм во всех его формах представляет угрозу фундаментальным человеческим ценностям, безопасности общества и государства. Но эффективное противодействие терроризму возможно лишь при соблюдении прав человека, в атмосфере недискриминации и уважения к человеческому достоинству.
Наблюдаемый в последние годы рост агрессии в обществе, сочетаемой с равнодушием, с неуважением человеческого достоинства, неминуемо приводит к тяжелым, а порой и к трагическим последствиям. «Не могу не напомнить инцидент 3 февраля прошлого года в магазине в Кронштадте, в результате которого умерла 81-летняя пенсионерка, жительница блокадного Ленинграда. Убийство, совершенное 11 ноября в 26 отделе полиции, в котором обвиняется офицер полиции. Возмутительные случаи бесчеловечного обращения сотрудников скорой помощи с пациентами. В этом же ряду нарушений важнейших прав человека – права на жизнь и уважение достоинства личности смерть 5-месячного Умарали Назарова - расследование этой трагической истории еще продолжается. Это лишь несколько примеров грубых, вопиющих нарушений прав человека. С нарушениями прав человека мы с вами, уважаемые депутаты, сталкиваемся, пожалуй, каждый день. И наш долг – не только защищать права каждого, кто к нам обратится, но и содействовать созданию условий, обеспечивающих реализации гарантий прав человека, в том числе – укреплять государственные и общественные правозащитные институты. Важность укрепления и развития системы государственной защиты прав человека неоднократно отмечалась Президентом России», - сказал Александр Шишлов.
Первой законодательной инициативой 2015 года были президентские законопроекты, направленные на развитие института уполномоченных по правам человека, на укрепление их независимости. Они были приняты в апреле, а в октябре был принят Закон Санкт-Петербурга, имплементировавший нормы федерального законодательства в законодательство Санкт-Петербурга. При этом задача укрепления правовой базы для работы государственного правозащитного института остается актуальной. Прежде всего речь идет об учете в работе органов государственной власти рекомендаций Уполномоченного, направленных на защиту прав человека. Сегодня многие такие рекомендации переходят из одного доклада в следующий, правового механизма учета рекомендаций нет, а права законодательной инициативы Уполномоченный не имеет.
Обращения граждан
В 2015 году выросло количество обращений граждан, прежде всего, на личном приеме. Это обусловлено не только увеличением известности института Уполномоченного. Большая часть обращений вызвана незнанием собственных прав, способов их реализации и защиты, отсутствием или недоступностью необходимой для граждан информации.
Опыт работы Уполномоченного показывает, что обеспечение права на информацию все чаще является своего рода ключом к обеспечению иных прав человека, а вопросы, связанные с культурой – в самом широком смысле, становятся все более важными для развития страны и имеют особую значимость для нашего города, по праву называемого культурной столицей России. Поэтому в этом году в доклад впервые включены новые главы – “Право на информацию” и “Право на участие в культурной жизни и доступ к культурным ценностям”.
Разумеется, ситуация с соблюдением прав человека характеризуется не только жалобами, поступающими к Уполномоченному, но и множеством иных признаков, статистических данных, материалов государственных органов и некоммерческих организаций, которые широко использовались при подготовке доклада.
В минувшем году существенно увеличилось количество обращений, связанных с реализацией социально-экономических прав, прежде всего в жилищной сфере, в сферах здравоохранения и социальной защиты.
Несмотря на все более активную деятельность государственных органов и некоммерческих организаций по обеспечению гарантий прав людей с ограниченными возможностями здоровья, увеличилось количество обращений по вопросам защиты прав инвалидов.
Тревожным знаком является рост количества жалоб на работу различных правоохранительных органов – причем как на действия, так и на бездействие и пассивность правоохранительных органов.
Наибольшее количество поступивших письменных обращении касается жилищных прав граждан.
Как и в предыдущие годы, нарушения жилищных прав граждан нередко происходили вследствие сложившейся практики применения жилищного законодательства, противоречащей положениям Жилищного кодекса Российской Федерации.
Поэтому сохраняют актуальность рекомендации Жилищному комитету, высказанные в прошлогоднем докладе Уполномоченного, о необходимости разработать методические указания для администраций районов Санкт-Петербурга, исключающие произвольное толкование норм жилищного законодательства по определению жилищной обеспеченности граждан при решении вопроса о постановке их на жилищный учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях.
Вызывает озабоченность неисполнение в 2015 году годового жилищного плана, затронувшее социально-незащищенные категории граждан.
Значительно выросло число обращений, связанных с обеспечением права на медицинскую и социальную помощь.
Сохраняют актуальность проблемы со своевременным лекарственным обеспечением льготных категорий граждан. Почти 90% инвалидов в 2015 году тратили на покупку лекарств собственные средства. В условиях экономического кризиса особенно важно создать эффективный, понятный гражданам и не зависящий от изменений в законодательстве или несвоевременного проведения конкурсных процедур механизм бюджетного финансирования закупок лекарств и медицинских изделий для обеспечения льготных категорий граждан.
Актуальной остается проблема качества оказания медицинской помощи. Последствия оказания медицинской помощи ненадлежащего качества зачастую влекут за собой нарушение одного из фундаментальных прав человека – права на жизнь, в докладе приводятся печальные примеры.
Защита от дискриминации
Важной правозащитной задачей является защита от дискриминации.
Дискриминация женщин
Одной из форм дискриминации женщин является насилие в семье. По данным ГУ МВД по Санкт-Петербургу и Ленинградской области более 30% убийств и причинений тяжкого вреда здоровью происходят на бытовой почве, и в большинстве случаев жертвами таких преступлений становятся женщины.
В настоящее время эффективные механизмы защиты потерпевших от домашнего насилия и привлечения к ответственности агрессоров отсутствуют.
Опыт других стран показал, что для нормативного обеспечения предупреждения и профилактики насилия в семье важную роль может играть специальный закон, способствующий развитию системного подхода к решению проблемы домашнего насилия, устанавливающий порядок межведомственного взаимодействия, формирующий механизмы обеспечения безопасности жертв (охранные ордера и т. п.), систему социальной поддержки жертв и агрессоров (приюты, программы реабилитации) и др.
Важную роль в изменении отношения общества к проблемам домашнего насилия может сыграть присоединение Российской Федерации к Конвенции Совета Европы о предотвращении и борьбе с насилием в отношении женщин и с домашним насилием (Стамбульская Конвенция).
Дискриминация иностранных граждан
Несмотря на снижение остроты проблем в сфере миграции, актуальными остаются проблемы ксенофобии и национализма. По данным Информационно-аналитического центра “Сова”, в 2015 году в Санкт-Петербурге от нападений по мотивам расовой ненависти пострадало 17 человек.
Количество преступлений, совершенных иностранными гражданами в 2015 году, возросло, но их удельный вес в общей картине преступности в Санкт-Петербурге остается меньшим, чем доля иностранных граждан среди населения Санкт-Петербурга. Необходимо применять такие меры профилактики преступности в среде иностранных граждан, которые были бы эффективны, но при этом законны и этичны.
Необходимо своевременно пресекать насильственные проявления ксенофобии, привлекать к ответственности виновных в их совершении лиц. При этом следует избегать ложных стереотипов, которые способствуют росту ксенофобии в обществе.
Жертвами нетерпимости, нередко принимающей крайне агрессивные насильственные формы, становятся не только этнические, но и другие меньшинства. По информации ЛГБТ-организации “Выход”, в 2015 году имели место 19 случаев нападений на лиц нетрадиционной сексуальной ориентации, 3 из них – во время проведения публичных мероприятий.
Особое значение в борьбе с проявлениями дискриминации имеет точная квалификация преступных деяний, учитывающая в качестве отягчающих вину обстоятельств мотивы вражды и ненависти. Между тем практика показывает, что правоохранительные органы, как правило, не принимают мер для учета мотива ненависти при квалификации подобных дел.
Бездействие должностных лиц правоохранительных органов, отказ в возбуждении уголовных дел и дел об административных правонарушениях по фактам агрессивных проявлений в отношении участников ЛГБТ-сообщества не только укрепляет у хулиганствующих молодчиков уверенность в своей безнаказанности, но и разрушает в обществе уважение к закону, веру в справедливость.
Дискриминация людей, содержащихся под стражей
Как и прошлые годы, выявлялись признаки дискриминации женщин, содержавшихся в СИЗО-5, отлученных от их новорожденных детей, в учреждениях УФСИН имели место факты дискриминационных нарушений прав граждан на обращение к Уполномоченному, выявлены препятствия реализации права на свободу совести, нарушения социальных прав инвалидов. С каждым годом растет число обращений к Уполномоченному относительно несвоевременной и недостаточной медицинской помощи в учреждениях УФСИН.
Права людей с ограниченными возможностями здоровья
Остаются актуальными проблемы создания доступной среды жизнедеятельности для инвалидов в Санкт-Петербурге, выявленные в 2014 году в результате проверок. Особую озабоченность вызывает так называемая «мнимая» доступность, когда органы государственной власти отчитываются об обеспечении доступности объекта для маломобильных групп населения, а в реальности объект так и остается для них недоступен.
Уполномоченный продолжает уделять большое внимание обеспечению прав инвалидов в психоневрологических интернатах. Закрытость, крупный размер учреждений и недостаточность персонала приводят к целому ряду нарушений прав человека. Интернаты по-прежнему руководствуются инструкциями 1978 и 1981 годов, ряд положений которых противоречит Конституции и законодательству. К сожалению, во многих ПНИ преобладает «медицинский» подход, не учитывающий права человека.
Права призывников
В 2015 году сохранялись положительные тенденции 2014 года – значительно уменьшилось количество жалоб о нарушении прав призывников, поступивших как в Комитет по вопросам законности, правопорядка и безопасности Санкт-Петербурга, так и к Уполномоченному.
На 20% уменьшилось количество нарушений закона, выявленных прокуратурой Санкт-Петербурга.
При этом сохраняются проблемы, связанные с участием призывников и их представителей в мероприятиях по призыву на военную службу, в том числе с реализацией права призывников на копирование материалов личных дел, соблюдением порядка ведения личных дел призывников, а также соблюдением прав призывников в ходе мероприятий по медицинскому освидетельствованию.
Право на информацию
Право граждан свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом – одно из основных прав в современном обществе. Нарушение этого права является одной из основных причин нарушения многих иных прав граждан.
Действующими нормативными правовыми актами предусмотрена обязанность государственных органов по опубликованию в сети Интернет информации об их деятельности. Однако на практике государственные органы не всегда публикуют в открытом доступе информацию о своей деятельности.
Вопреки требованиям закона некоторые избирательные комиссии не публикуют свои решения в сети Интернет.
Как показывает правоприменительная практика, значительно ограничивает право граждан на доступ к информации некорректная или произвольная трактовка законодательства.
При обеспечении доступа к информации государственные органы не всегда учитывают особенные потребности людей с ограниченными возможностями здоровья.
Право на свободу собраний
В 2015 году уполномоченные органы исполнительной власти систематически и не всегда обосновано отказывали в согласовании проведения публичных мероприятий и предлагали проводить их в местах, где заявленные организаторами цели мероприятия заведомо не могли быть достигнуты.
Существующий порядок согласования уведомлений о проведении публичных мероприятий допускает возможность манипулирования при принятии решений об отказе в их проведении в заявленном месте в заявленное время. Нередко отказы в проведении публичных мероприятий обосновывались надуманными причинами – например, строительными работами, иными ранее согласованными публичными мероприятиями (в том числе культурно-массовыми или спортивно-массовыми), причем, как выяснялось впоследствии, мероприятия и работы, послужившие предлогом для отказа, фактически не проводились.
Неоднократно отмечались и случаи воспрепятствования проведению законных публичных мероприятий, практически всегда остававшиеся безнаказанными. Безнаказанность лиц, препятствующих проведению законных публичных мероприятий, может порождать у них иллюзию вседозволенности и, как следствие, способствовать совершению новых противоправных самоуправных действий.
Отмечался рост количества уведомлений о проведении публичных мероприятий, подаваемых с нескрываемой целью воспрепятствования проведению других публичных мероприятий, о намерении провести которые уже было широко известно.
Расширяется практика организации публичных мероприятий, фактической целью которых оказывается недопущение проведения другого публичного мероприятия.
Яркий пример - «Марш против ненависти» 31 октября было предложено провести в безлюдном месте на набережной реки Смоленки.
Проведение несогласованных акций вследствие отказов в согласовании публичных мероприятий существенно затрудняет для органов полиции обеспечение общественного порядка и безопасности граждан при проведении публичных мероприятий.
Участившиеся отказы в согласовании публичных мероприятий, обусловленные надуманными предлогами, создают препятствия в реализации конституционных прав граждан и подрывают доверие людей с активной гражданской позицией к закону.
В 2015 году поступило 50 заявок (информационных сообщений) на проведение публичных мероприятий в специально отведенном месте на Марсовом поле. В 2015 году в администрацию Красносельского района поступили только два информационных сообщения о проведении публичных мероприятий в специально отведенном месте в Южно-Приморском парке. В администрации Красногвардейского, Невского и Приморского районов ни одного информационного сообщения о проведении публичных мероприятий в специально отведенных местах в этих районах не поступало.
Невостребованность четырех специально отведенных мест, уже ранее отмеченная Уполномоченным в ежегодном докладе за 2014 год, свидетельствует об их несоответствии требованиям к специально отведенным местам, определенным Федеральным законом, в частности, требованию возможности достижения целей публичных мероприятий.
Исходя из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, согласно которой органам государственной власти при определении специально отведенных мест надлежит исходить из возможности обеспечения достижения целей публичных мероприятий, представляется, что вместо четырех невостребованных гражданами специально отведенных мест или в дополнение к ним необходимо установить специально отведенные места на территориях, востребованных организаторами и участниками публичных мероприятий (о проведении публичных мероприятий в которых поступает наибольшее количество уведомлений, в частности, на площади Ленина).
В 2015 году существенно уменьшилось количество выявленных правонарушений в ходе публичных мероприятий, количество задержаний их участников. В значительной степени это связано с повышением профессионализма в действиях сотрудников полиции, эффективно обеспечивавших общественный порядок, в том числе и на несогласованных акциях.
Право на объединение
Важнейшим условием обеспечения прав человека является развитие гражданского общества. Некоммерческие организации – неотъемлемый элемент гражданского общества и правового государства. Участие людей в деятельности некоммерческих организаций способствует формированию гражданской ответственности и чувства патриотизма.
По состоянию на 31 декабря 2015 года в Санкт-Петербурге зарегистрировано 12 161 некоммерческих организаций, однако из них реально действующих – менее половины.
Государственными органами в соответствии с действующим законодательством принимаются меры по поддержке деятельности НКО. Значимая поддержка оказывается НКО в рамках конкурса президентских грантов: в 2015 году 42 петербургских НКО получили 43 гранта на общую сумму более 149 млн рублей.
К сожалению, в 2015 году НКО продолжали сталкиваться с серьезными проблемами.
Это и бытующее противопоставление "социально-ориентированных" НКО и "правозащитных" НКО, что является необоснованным по смыслу закона об НКО.
И конечно, это так называемый закон «об иностранных агентах». В тексте доклада подробно описываются проблемы, связанные с правоприменением этого закона в Санкт-Петербурге. В количественном отношении этот закон затронул относительно небольшое число НКО. Но именно эти организации вели активную полезную деятельность, способствующую становлению гражданского общества и правового государства.
Внесение в Реестр и даже сама возможность внесения существенно осложняет деятельность НКО, в ряде случаев вынуждает принимать решения о ликвидации или приостановлении деятельности.
Конституционный Суд РФ указал, что «любые попытки обнаружить в словосочетании “иностранный агент”, опираясь на сложившиеся в советский период и, по существу, утратившие свое значение в современных реалиях стереотипы, отрицательные контексты лишены каких-либо конституционно-правовых оснований». Однако практика свидетельствует о том, что формулировка “некоммерческая организация, выполняющая функции иностранного агента”, приводит к стигматизации НКО, включенных в Реестр. Более того, способствует дискредитации некоммерческого сектора в целом.
Все внесенные в Реестр петербургские НКО на протяжении многих лет осуществляют правозащитную, исследовательскую и социально-ориентированную деятельность. Достоверная информация о том, что деятельность НКО, включенных в Реестр, осуществлялась в пользу иностранных государств и противоречила интересам России, отсутствует. Уполномоченный считает, что пришло время рассмотреть вопрос об отказе от термина «НКО, выполняющая функции «иностранного агента».
Право на благоприятную окружающую среду
Вопросы сохранения окружающей среды всегда связаны с конфликтом интересов. Споры в области экологии касаются таких технических показателей и технологических процедур, которые являются предметом специальных познаний. Их широкое общественное обсуждение невозможно без своеобразного “переводчика” – эксперта. Роль эксперта в вопросах охраны природы за последнее время существенно возросла, не только как лица, обладающего специальными познаниями в соответствующих отраслях, но и как гаранта участия населения в обсуждении вопросов экологии, реализации гражданами своего права на доступ к информации о состоянии окружающей среды. Поэтому в реализации права на благоприятную окружающую среду особую роль приобретает общественная экологическая экспертиза.
В 2015 году неоднократно возникали острые общественные дискуссии, связанные с проектами, затрагивающими будущее окружающей среды, подобными полигону «Красный Бор». В таких острых вопросах четкий механизм организации общественной экологической экспертизы мог бы способствовать переходу от конфликта при публичных обсуждениях в конструктивное русло сотрудничества.
В нынешнем году принят Закон Санкт-Петербурга, дополняющий полномочия Правительства Санкт-Петербурга организацией общественных экологических экспертиз по требованию населения. Это хорошая отправная точка для регламентации порядка организации общественных экологических экспертиз в Санкт-Петербурге. Однако остаются нерешенными вопросы, связанные с регистрация заявлений общественных организаций о проведении экспертизы, с порядком оплаты труда привлекаемых экспертов.
Говоря об обеспечении права на благоприятную окружающую среду в Санкт-Петербурге, необходимо выделить проблемы уничтожения зеленых насаждений и утилизации отходов. Расширение информационной открытости в этих сферах будет способствовать нахождению оптимальных решений и уменьшению конфликтов.
Право на участие в культурной жизни и доступ к культурным ценностям
Пожалуй, ни в одном другом городе России сохранение исторического и культурного наследия, бережное отношение к памятникам истории и культуры не имеет такого значения, как в Санкт-Петербурге, весь исторический центр которого (и связанные с ним группы памятников) включен в список памятников всемирного наследия.
2015 год был непростым для всех, кто вовлечен в сферу охраны культурного наследия - вступили в силу многочисленные изменения в Федеральный закон Об объектах культурного наследия. Законодательство претерпело весьма объемную уточняющую корректировку полномочий федерального центра и субъектов федерации в области охраны культурного наследия. В тексте доклада приводится анализ проблем, требующих неотложного решения, прежде всего связанных с установлением границ территорий и зон охраны объектов культурного наследия.
Отдельной проблемой остается сохранение памятников, скульптур и обелисков, не только не относящихся к объектам культурного наследия, но и не находящихся на балансе у города. Среди таких бесхозяйных объектов – памятники, входящие в комплекс мемориальных сооружений героическим защитникам Ленинграда “Зеленый пояс Славы”, памятники “Архитекторам-первостроителям Петербурга”, академику А.Д.Сахарову, жертвам политических репрессий на Троицкой площади, на Вознесенской набережной и многие другие. До настоящего времени не завершена даже их инвентаризация, начатая (в том числе и по инициативе Уполномоченного), еще в 2013 году.
В последние годы в Санкт-Петербурге неоднократно совершались преступления, связанные с уничтожением или повреждением объектов культурного наследия. В прошлом году большой резонанс вызвало уничтожение скульптуры, называемой “Мефистофелем”, с дома архитектора Лишевского на Лахтинской улице.
В связи с совершением преступлений против объектов культурного наследия возникает закономерный вопрос: кто является потерпевшим? Общее правило о собственнике имущества (недвижимости) здесь неприменимо, поскольку объектом преступления является не только собственность, а культурная и историческая ценность, общее достояние. С одной стороны, объекты культурного наследия представляют историческую ценность для каждого жителя города. С другой – неопределенный круг лиц не может осуществлять процессуальные права и обязанности в уголовном деле.
Александр Шишлов полагает, что следует рассмотреть вопрос о возможном участии КГИОП в производстве по подобным уголовным делам в качестве потерпевшего.
Законодательством Российской Федерации предусмотрен механизм передачи религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности. Поддерживая государственную политику по возвращению религиозным организациям имущества, предназначенного для религиозных целей, нельзя не отметить, что религиозная культура является лишь частью общей культуры нашего общества и не может подменять ее.
«Основы законодательства Российской Федерации о культуре» предусмотривают, что при передаче здания, в котором размещена организация культуры, другим предприятиям, учреждениям и организациям (в том числе религиозным) государственные органы, осуществляющие передачу, обязаны предварительно предоставить организации культуры равноценное помещение.
К сожалению, эта норма не всегда соблюдается – так, Распоряжением Комитета имущественных отношений Санкт-Петербурга был передан в безвозмездное пользование Русской Православной Церкви объект культурного наследия Смольный Собор. При этом в нарушение закона не был предварительно решен вопрос о предоставлении размещавшемуся там учреждению культуры (а это музыкальный комплекс музейных соборов «Государственный музей-памятник "Исаакиевский собор») равноценного здания или помещения.
Надеюсь, что в будущем и при решении таких сложных вопросов передачи имущества религиозного назначения, и в других ситуациях, затрагивающих права и чувства многих людей, органы государственной власти смогут чаще находить решения, обеспечивающие защиту и реализацию прав всех жителей нашего города.
«Со своей стороны, я, как Уполномоченный по правам человека в Санкт-Петербурге, вместе с сотрудниками моего аппарата, буду развивать взаимодействие нашего государственного правозащитного института с государственными органами, с некоммерческими организациями, способствовать диалогу, нахождению взаимопонимания между гражданами и должностными лицами, между гражданским обществом и государством», - сказал Александр Шишлов.
Полный текст Ежегодного доклада Уполномоченного по правам человека в Санкт-Петербурге в 2015 году.