21.04.2020
В связи с возникающими вопросами по применению законодательства и мер по противодействию распространению на территории России новой коронавирусной инфекции (COVID-19) 21 апреля 2020 года Президиум Верховного Суда Российской Федерации дал соответствующие разъяснения. Ниже приводятся разъяснения по вопросам применения законодательства об административных правонарушениях.
В каких случаях граждане, должностные лица, лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридические лица подлежат привлечению к административной ответственности по части 1 статьи 20.61 КоАП РФ?
Объективная сторона состава административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 20.61 КоАП РФ, выражается в невыполнении правил поведения при введении режима повышенной готовности на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, или в зоне чрезвычайной ситуации, за исключением случаев, предусмотренных частью 2 статьи 6.3 названного Правительство Российской Федерации устанавливает обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации (подпункт «а2» пункта «а» статьи 10 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ (в редакции от 1 апреля 2020 г.) «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»).
Такие правила утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2020 г. № 417 (далее - Правила).
Правила предусматривают, в том числе, что при введении режима повышенной готовности на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, граждане обязаны выполнять законные требования должностных лиц, осуществляющих мероприятия по предупреждению чрезвычайных ситуаций; при угрозе возникновения чрезвычайной ситуации гражданам запрещается осуществлять действия, создающие угрозу собственной безопасности, жизни и здоровью, а также осуществлять действия, создающие угрозу безопасности, жизни и здоровью, санитарно-эпидемиологическому благополучию иных лиц, находящихся на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации (подпункт «б» пункта 3, подпункты «в», «г» пункта 4 Правил).
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают в соответствии с федеральными законами законы и иные нормативные правовые акты в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера и обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, а также с учетом особенностей чрезвычайной ситуации на территории субъекта Российской Федерации или угрозы ее возникновения во исполнение правил поведения, установленных в соответствии с подпунктом «а2» пункта «а» статьи 10 названного федерального закона, могут предусматривать дополнительные обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации (подпункт «б» пункта 6 статьи 41, пункты «а», «у», «ф» части 1 статьи 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ (в редакции от 1 апреля 2020 г.) «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»).
В развитие приведенных выше положений законодательства Российской Федерации в субъектах Российской Федерации приняты нормативные правовые акты в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, например: Указ Мэра Москвы от 5 марта 2020 г. № 12-УМ «О введении режима повышенной готовности» (в редакции Указа Мэра Москвы от 10 апреля 2020 г. № 42-УМ), Постановление Губернатора Московской области от 12 марта 2020 г. № 108-ПГ (в редакции от 12 апреля 2020 г. № 178-ПГ) «О введении в Московской области режима повышенной готовности для органов управления и сил Московской областной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и некоторых мерах по предотвращению распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-2019) на территории Московской области» и др.
Граждане Российской Федерации обязаны соблюдать законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, выполнять установленные правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации (статья 19 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ (в редакции от 1 апреля 2020 г.) «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»).
Из анализа приведенных норм в их системной взаимосвязи следует, что граждане, должностные лица, лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридические лица подлежат привлечению к административной ответственности по части 1 статьи 20.61 КоАП РФ как за нарушение Правил, так и за нарушение обязательных, а также дополнительных обязательных для исполнения гражданами и организациями правил поведения при введении на территории субъекта Российской Федерации режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации.
Так, по части 1 статьи 20.61 КоАП РФ, например, подлежат квалификации действия физического лица, выразившиеся в нарушении подпункта 3.2.4 пункта 3.2 раздела 3, пунктов 12.1, 12.3 раздела 12 Указа Мэра Москвы от 5 марта 2020 г. № 12-УМ «О введении режима повышенной готовности» (в редакции Указа Мэра Москвы от 10 апреля 2020 г. № 42-УМ), принятого в развитие положений Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», или индивидуального предпринимателя, юридического лица, выразившиеся в нарушении подпунктов 3.2.1, 3.2.2, 3.2.3 пункта 3.2 раздела 3 названного Указа и др.
При этом судам необходимо учитывать, что в случае нарушения подпункта 2.3 пункта 2 постановления Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 18 марта 2020 г. № 7 «Об обеспечении режима изоляции в целях предотвращения распространения COVID-2019» о выполнении требования по изоляции в домашних условиях, а также подпункта 3.2.4 пункта 3.2 раздела 3 Указа Мэра Москвы от 5 марта 2020 г. № 12-УМ «О введении режима повышенной готовности» (в редакции Указа Мэра Москвы от 10 апреля 2020 г. № 42-УМ) о временном приостановлении посещения гражданами территорий общегородского значения, допущенное лицом, прибывшим на территорию Российской Федерации из иностранного государства, необходимо квалифицировать по части 2 статьи 6.3 КоАП РФ, которая является специальной по отношению к части 1 статьи 20.61 КоАП РФ.
При решении вопроса о назначении лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 20.61 КоАП РФ, административного наказания конкретного вида и размера необходимо руководствоваться положениями главы 4 КоАП РФ и иметь в виду, что такое наказание должно отвечать требованиям пропорциональности, справедливости и соразмерности, индивидуализации административной ответственности, а также соответствовать целям предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами.
Должностные лица каких органов имеют право составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных частью 1 статьи 20.61 КоАП РФ?
В соответствии с пунктом 18 части 5 и частью 64 статьи 28.3 КоАП РФ протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных частью 1 статьи 20.61 КоАП РФ, вправе составлять:
- должностные лица, указанные в Перечне должностных лиц органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, включая должностных лиц органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, имеющих право составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных частью 1 статьи 20.61 КоАП РФ (утвержден Распоряжением Правительства Российской Федерации от 12 апреля 2020 г. № 975-р);
- должностные лица органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, перечень которых утверждается высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации. Такие перечни установлены, например, Указом Мэра Москвы от 4 апреля 2020 г. № 40-УМ «Об особенностях применения мер ответственности за нарушение организациями и индивидуальными предпринимателями режима повышенной готовности в городе Москве», Постановлением Губернатора Московской области от 12 марта 2020 г. № 108-ПГ (в редакции от 4 апреля 2020 г.) «О введении в Московской области режима повышенной готовности для органов управления и сил Московской областной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и некоторых мерах по предотвращению распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-2019) на территории Московской области», Указом Президента Республики Татарстан от 6 апреля 2020 г. № УП-224 «Об утверждении Перечня органов исполнительной власти Республики Татарстан и их должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях» и др.
Каков срок давности привлечения к административной ответственности по делам об административных правонарушениях, предусмотренных частью 1 статьи 20.61 КоАП РФ?
Административные правонарушения, ответственность за которые установлена частью 1 статьи 20.61 КоАП РФ, являются длящимися.
В соответствии с частью 1 статьи 4.5 КоАП РФ срок давности привлечения к административной ответственности за совершение административных правонарушений, предусмотренных частью 1 статьи 20.61 КоАП РФ, составляет 3 месяца и исчисляется с момента их обнаружения.
Какой субъект административной юрисдикции рассматривает дела об административных правонарушениях, предусмотренных частью 1 статьи 20.61 КоАП РФ, как определяются место рассмотрения указанных дел и место совершения правонарушения?
Дела об административных правонарушениях, предусмотренных частью 1 статьи 20.61 КоАП РФ, рассматриваются судьями районных судов (часть 3 статьи 23.1 КоАП РФ).
Дела об административных правонарушениях, предусмотренных частью 1 статьи 20.61 КоАП РФ, подлежат рассмотрению по месту совершения таких правонарушений. При этом местом совершения административных правонарушений данной категории является место их выявления.
В случае проведения по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 20.61 КоАП РФ, административного расследования такое дело рассматривается по месту нахождения органа, проводившего административное расследование (часть 1 статьи 28.7, часть 2 статьи 29.5 КоАП РФ).
Кому может быть назначено административное наказание в виде предупреждения за совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 20.61 КоАП РФ?
Санкция части 1 статьи 20.61 КоАП РФ предусматривает предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до тридцати тысяч рублей; на должностных лиц - от десяти тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, - от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от ста тысяч до трехсот тысяч рублей.
Исходя из содержания названной нормы административное наказание в виде предупреждения может быть назначено любому субъекту административного правонарушения (гражданину, должностному лицу, лицу, осуществляющему предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридическому лицу), предусмотренного названной нормой, в зависимости от конкретных обстоятельств дела об административном правонарушении.
Какая категория физических лиц подлежит привлечению к административной ответственности по части 2 статьи 6.3 КоАП РФ в связи с угрозой распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19)?
Частью 2 статьи 6.3 КоАП РФ установлена административная ответственность за нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, выразившееся в нарушении действующих санитарных правил и гигиенических нормативов, невыполнении санитарно-гигиенических и противоэпидемических мероприятий, совершенные в период режима чрезвычайной ситуации или при возникновении угрозы распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих, либо в период осуществления на соответствующей территории ограничительных мероприятий (карантина), либо невыполнение в установленный срок выданного в указанные периоды законного предписания (постановления) или требования органа (должностного лица), осуществляющего федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, о проведении санитарнопротивоэпидемических (профилактических) мероприятий.
Перечень заболеваний, представляющих опасность для окружающих, утверждается Правительством Российской Федерации исходя из высокого уровня первичной инвалидности и смертности населения, снижения продолжительности жизни заболевших.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 января 2020 г. № 66 коронавирусная инфекция (2019-nCoV) внесена в Перечень заболеваний, представляющих опасность для окружающих.
Больные инфекционными заболеваниями, лица с подозрением на такие заболевания и контактировавшие с больными инфекционными заболеваниями лица, а также лица, являющиеся носителями возбудителей инфекционных болезней, подлежат лабораторному обследованию и медицинскому наблюдению или лечению и в случае, если они представляют опасность для окружающих, обязательной госпитализации или изоляции в порядке, установленном законодательством Российской Федерации (часть 1 статьи 33 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарноэпидемиологическом благополучии населения»).
При выявлении нарушения санитарного законодательства, а также при угрозе возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) должностные лица, осуществляющие федеральный государственный санитарноэпидемиологический надзор, имеют право выдавать, в частности, гражданам предписания, обязательные для исполнения ими в установленные сроки, об устранении выявленных нарушений санитарно-эпидемиологических требований, о проведении дополнительных санитарно -
противоэпидемических (профилактических) мероприятий, а также при угрозе возникновения и распространения инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих; главные государственные санитарные врачи и их заместители наделяются полномочиями выносить мотивированные постановления о госпитализации для обследования или об изоляции больных инфекционными заболеваниями, представляющими опасность для окружающих, и лиц с подозрением на такие заболевания, а также о проведении обязательного медицинского осмотра, госпитализации или об изоляции граждан, находившихся в контакте с больными инфекционными заболеваниями, представляющими опасность для окружающих (пункт 2 статьи 50, пункт 6 части 1 статьи 51 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»).
Таким образом, федеральный законодатель допускает медицинское вмешательство, а также принятие изоляционных мер различного характера в отношении названных выше лиц в порядке, установленном законодательством.
Соблюдение санитарных правил, санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий является обязательным для граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц (часть 3 статьи 39 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарноэпидемиологическом благополучии населения», пункты 1.3, 2.6, 2.7, 10.1, 13.1 Санитарно-эпидемиологических правил СП 3.1/3.2.3146-13 «Общие требования по профилактике инфекционных и паразитарных болезней», утвержденных постановлением Врио Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 16 декабря 2013 г. № 65).
Исходя из толкования приведенных выше норм в их системной взаимосвязи привлечению к административной ответственности по части 2 статьи 6.3 КоАП РФ в связи с угрозой распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) подлежат, в том числе, лица с подозрением на наличие заразной формы инфекционного заболевания, лица, прибывшие на территорию Российской Федерации, в том числе, из государства, эпидемически неблагополучного по коронавирусной инфекции, лица, находящиеся или находившиеся в контакте с источником заболевания, в контакте с лицами с подозрением на наличие заразной формы инфекционного заболевания, лица, уклоняющиеся от лечения опасного инфекционного заболевания, нарушающие санитарно-противоэпидемический режим, а также не выполнившие в установленный срок выданное в периоды, указанные в части 2 статьи 6.3 КоАП РФ, законное предписание (постановление) или требование органа (должностного лица), осуществляющего федеральный государственный санитарноэпидемиологический надзор.
Так, например, по части 2 статьи 6.3 КоАП РФ подлежат квалификации действия физического лица, прибывшего на территорию Российской Федерации и нарушившего требования по изоляции в домашних условиях (подпункт 2.3 пункта 2 постановления Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 18 марта 2020 г. № 7 «Об обеспечении режима изоляции в целях предотвращения распространения COVID-2019»).
Вместе с тем, при решении вопроса о назначении лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 2 статьи 6.3 КоАП РФ, административного наказания конкретного вида и размера необходимо руководствоваться положениями главы 4 КоАП РФ и иметь в виду, что такое наказание должно отвечать требованиям пропорциональности, справедливости и соразмерности, индивидуализации административной ответственности, а также соответствовать целям предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами.
Должностные лица каких органов имеют право составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных частью 2 статьи 6.3 КоАП РФ?
Протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных частью 2 статьи 6.3 КоАП РФ, вправе составлять:
- должностные лица органов внутренних дел (полиции) (пункт 1 части 2 статьи 28.3 КоАП РФ);
- должностные лица органов, осуществляющих федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор (пункт 19 части 2 статьи 28.3 КоАП РФ).
Каков срок давности привлечения к административной ответственности по делам об административных правонарушениях, предусмотренных частью 2 статьи 6.3 КоАП РФ?
Административные правонарушения, ответственность за которые установлена частью 2 статьи 6.3 КоАП РФ, являются длящимися.
В соответствии с частью 1 статьи 4.5 КоАП РФ срок давности привлечения к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 6.3 КоАП РФ, составляет 1 год и исчисляется с момента обнаружения административного правонарушения.
Какой субъект административной юрисдикции рассматривает дела об административных правонарушениях, предусмотренных частью 2 статьи 6.3 КоАП РФ, как определяются место рассмотрения указанных дел и место совершения правонарушения?
Дела об административных правонарушениях, предусмотренных частью 2 статьи 6.3 КоАП РФ, рассматриваются судьями районных судов (часть 3 статьи 23.1 КоАП РФ).
Дела об административных правонарушениях, предусмотренных частью 2 статьи 6.3 КоАП РФ, подлежат рассмотрению по месту совершения таких правонарушений. При этом местом совершения административных правонарушений данной категории является место их выявления.
В случае проведения по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 2 статьи 6.3 КоАП РФ, административного расследования такое дело рассматривается по месту нахождения органа, проводившего административное расследование (часть 1 статьи 28.7, часть 2 статьи 29.5 КоАП РФ).
Данная категория дел об административных правонарушениях может быть рассмотрена с использованием систем видеоконференц-связи (статья 29.14 КоАП РФ).
Какой день является датой вступления в силу постановления по делу об административном правонарушении, если окончание срока обжалования такого постановления приходится на день, объявленный нерабочим указами Президента Российской Федерации от 25 марта 2020 г. № 206 и от 2 апреля 2020 г. № 239?
При исчислении соответствующих сроков вступления в силу постановлений по делам об административных правонарушениях следует учитывать, что в соответствии с частью 2 статьи 4.8 КоАП РФ срок, исчисляемый сутками, истекает в 24 часа последних суток.
Постановление по делу об административном правонарушении вступает в законную силу после истечения срока, установленного для обжалования постановления по делу об административном правонарушении, если указанное постановление не было обжаловано или опротестовано (пункт 1 статьи 31.1 КоАП РФ).
Такой срок установлен частью 1 статьи 30.3 КоАП РФ, согласно которой жалоба на постановление по делу об административном правонарушении может быть подана в течение десяти суток со дня вручения или получения копии постановления.
Исходя из толкования статей 4.8, 30.3 и 31.1 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении вступает в законную силу, если оно не было обжаловано (опротестовано), по истечении десяти суток со дня вручения или получения копии постановления.
В том случае, если окончание срока обжалования постановления по делу об административном правонарушении приходится на день, объявленный нерабочим указами Президента Российской Федерации от 25 марта 2020 г. № 206 и от 2 апреля 2020 г. № 239, последний день такого срока не переносится на следующий рабочий день, а постановление вступает в законную силу на следующий день, по истечении названного срока.
При этом судам необходимо учитывать, что устанавливая срок для подачи жалобы (принесения протеста) на постановление по делу об административном правонарушении, КоАП РФ допускает возможность восстановления данного срока в случае его пропуска по ходатайству лица, подающего жалобу (приносящего протест).
Так, в случае пропуска срока, предусмотренного частью 1 статьи 30.3 КоАП РФ, указанный срок по ходатайству лица, подающего жалобу, может быть восстановлен судьей или должностным лицом, правомочным рассматривать жалобу (часть 2 статьи 30.3 КоАП РФ).
Ходатайство заявляется в письменной форме (часть 2 статьи 24.4 КоАП РФ).
Учитывая, что иных требований к оформлению ходатайств по делам об административных правонарушениях, помимо предусмотренных в части 2 статьи 24.4 КоАП РФ, законодательство Российской Федерации об административных правонарушениях не предусматривает, ходатайство о восстановлении пропущенного срока может как содержаться в тексте жалобы на постановление по делу об административном правонарушении, так и быть подано в виде самостоятельного документа.
При этом ходатайство должно содержать указание на причины пропуска срока обжалования постановления по делу об административном правонарушении.
Уважительными причинами могут быть признаны обстоятельства, которые объективно препятствовали или исключали своевременную подачу жалобы, например, нахождение лица на лечении в медицинском учреждении, применение к лицу изоляционных мер различного характера в порядке, предусмотренном законодательством в области обеспечения санитарноэпидемиологического благополучия населения или мер ограничительного характера, примененных в соответствии с законодательством о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.