Сегодня омбудсмен Александр Шишлов представил в Законодательном Собрании Санкт-Петербурга Доклад о ситуации с соблюдением прав и свобод человека в нашем городе в 2017 году.
По традиции в Мариинском дворце присутствовали правозащитники, оказавшие содействие в работе над Докладом Уполномоченного по правам человека в Санкт-Петербурге. Сегодня выступление Александра Шишлова пришли послушать Уполномоченный по правам ребенка в Санкт-Петербурге Светлана Агапитова, Уполномоченный по защите прав предпринимателей в Санкт-Петербурге Александр Абросимов, председатель Комиссии по правам человека в Санкт-Петербурге Татьяна Линева, председатель ОНК Санкт-Петербурга Александр Холодов, режиссер, член Совета при Президенте РФ по культуре и искусству Александр Сокуров, главный редактор журнала «Звезда» Яков Гордин, декан юридического факультета Северо-Западного института управления РАНХиГС при Президенте РФ Сергей Цыпляев, члены действующего при омбудсмене Консультативного совета, президиума Общественной палаты Санкт-Петербурга, представители Правозащитного совета Санкт-Петербурга, неправительственных организаций, сотрудники аппарата Уполномоченного.
«Сегодня – особый день, день траура в связи с трагедией в Кемерово. И прежде чем перейти к представлению доклада, я хочу поблагодарить всех, кто пришел вчера на Марсово поле, на Дворцовую площадь, чтобы выразить свою скорбь и солидарность с кемеровчанами, потерявшими родных и близких в страшном пожаре.
Конкретные причины произошедшего, надеюсь, будут установлены. Но истоки этой трагедии, как и многих других, постигающих нас раз за разом – в пренебрежении к высшей ценности человеческой жизни. Нам нужно менять отношение к человеку, к здоровью и безопасности людей, к праву на жизнь.
Год назад Петербург тоже столкнулся с трагедией – в результате теракта в метро пострадало 103 человека, 16 из них погибли. Петербуржцы проявили тогда лучшие человеческие качества, бескорыстие и самоорганизацию – чем могли, помогали пострадавшим и друг другу: оказывали первую помощь, подвозили, кормили, создавали в социальных сетях группы поддержки.
Солидарность людей вселяет надежду, что именно общество сможет изменить в нашей стране каждодневное отношение к человеческой жизни, к ее высшей ценности», – сказал Александр Шишлов в начале своего выступления.
Обращения граждан
В 2017 году увеличилось количество обращений, связанных с реализацией социальных прав, прежде всего, в сферах здравоохранения и социальной защиты. Как и в предшествующие годы, к Уполномоченному поступало много жалоб на бездействие и волокиту правоохранительных органов.
«В значительной степени существующие проблемы связаны с состоянием федерального законодательства и практикой его правоприменения. Однако многие правозащитные вопросы, как показывает практика, могут и должны разрешаться в Санкт-Петербурге», – сказал Александр Шишлов.
Как и в предыдущие годы, наибольшее количество обращений касалось реализации права на жилище.
Связано это с различными факторами, среди которых снижение темпов расселения коммунальных квартир, уменьшение количества семей, которым были предоставлены соответствующие бюджетные субсидии.
По сравнению с 2016 годом почти на 40% снизилось количество семей, получивших безвозмездные субсидии на улучшение жилищных условий из бюджета Санкт-Петербурга.
Значительно сократился размер бюджетных ассигнований, выделяемых на предоставление социальных выплат молодым семьям. Уменьшилось число семей – участников целевых программ («Молодежи – доступное жилье», «Развитие долгосрочного жилищного кредитования»).
Жилищный план по предоставлению очередникам жилых помещений по договорам социального найма в 2017 году был выполнен лишь на треть.
Таким образом, несмотря на проводимую работу, усилия органов государственной власти, направленные на реализацию жилищных прав петербуржцев, представляются Уполномоченному недостаточными.
Ежегодно растет количество обращений по вопросам социальной защиты, пенсионного обеспечения, медицинской помощи.
Один из примеров – нерешенная проблема бесплатной транспортировки граждан с хронической почечной недостаточностью на сеансы гемодиализа. Для реализации прав данной категории граждан необходимо внести изменения в Социальный кодекс Санкт-Петербурга.
Право на труд
В нынешних сложных социально-экономических условиях особое значение имеют проблемы реализации права на труд, прежде всего – на своевременную его оплату.
По данным государственной статистики на 1 января 2018 года, размер официально учтенной задолженности по оплате труда в Санкт-Петербурге составил свыше 189 млн рублей, что на 90% превышает показатели 2016 года.
Эти данные не учитывают скрытую задолженность по оплате труда, которая имеет существенно больший размер.
Так, по данным прокуратуры Санкт-Петербурга, в ноябре 2017 года на городских предприятиях выявлена задолженность по оплате труда в размере 405 млн рублей; по данным Государственной инспекции труда в Санкт-Петербурге, в декабре 2017 – 380 млн рублей.
При этом общий уровень безработицы в Петербурге (1,7 %) ниже, чем средние показатели по стране (5,1 %).
Право на благоприятную окружающую среду
2017 год Указом Президента РФ был объявлен Годом экологии. Перед органами власти страны и города стояли задачи провести необходимые мероприятия, направленные на улучшение экологической обстановки, на привлечение внимания государства и общества к проблемам окружающей среды и экологической безопасности.
Повышенное внимание к экологической проблематике органов государственного надзора и контроля позволило выявить и устранить значительное количество нарушений природоохранного законодательства.
Одно из сохраняющихся в Петербурге нарушений в сфере экологии – проблемы с доступом к береговой полосе водных объектов общего пользования.
Нередко даже в случаях, когда общественности и природоохранным органам удается добиться судебных решений об обязании нарушителей природоохранного законодательства провести демонтаж самовольно установленных заборов, ограничивающих доступ людей к берегам городских озер и рек, эти решения не исполняются.
В 2017 году администрации районов практически не использовали имеющиеся у них полномочия по освобождению земель общего пользования от незаконно возведенных на них конструкций. С 1 января 2018 года эти полномочия переданы Комитету имущественных отношений Санкт-Петербурга.
Уполномоченный выразил надежду, что комитет начнет более активную работу по освобождению прибрежной полосы от незаконного огораживания.
Право на доступ к культурным ценностям
Одним из важных направлений работы Уполномоченного в 2017 годы был мониторинг реализации права на доступ к культурным ценностям.
18 апреля 2017 года в День всемирного наследия в рамках проекта «Культпоход» Александр Шишлов вместе с волонтерами посетили здания-памятники, занимаемые тремя комитетами Смольного. Вопреки требованиям законодательства, информация о порядке доступа к этим объектам культурного наследия (ОКН) не была размещена в открытом доступе. Омбудсмен рекомендовал руководителям комитетов утвердить порядок посещения ОКН и разместить его в интернете. К рекомендациям прислушались пока только в Комитете по благоустройству.
В этом году 18 апреля проект «Культпоход» будет продолжен.
Обеспокоенность Уполномоченного вызывает сохранность ОКН при их передаче религиозным организациям.
За период с 2013 по 2017 годы из 16 объектов, переданных в собственность религиозных организаций, лишь 6 имеют охранные обязательства, и только на 8 зарегистрированы в Росреестре обременения в виде обязательств по сохранению и содержанию ОКН. Из 11 ОКН, переданных в безвозмездное пользование, охранными обязательствами обеспечены только 3.
Права призывников
В последние годы наблюдается уменьшение количества обращений о нарушении прав призывников.
Это заслуга совместной работы Уполномоченного с командованием Западного военного округа, военным комиссариатом Санкт-Петербурга, Комитетом по вопросам законности, правопорядка и безопасности, органами прокуратуры, Комиссией по правам человека в Санкт-Петербурге, НКО «Солдатские матери Санкт-Петербурга», «Союз содействия призывникам и военнослужащим» и др.
С 2012 года Уполномоченный входит в состав призывной комиссии Санкт-Петербурга, его представители – в состав районных призывных комиссий. В случаях возникновения спорных вопросов участие в заседаниях призывных комиссий сотрудников аппарата Уполномоченного способствует соблюдению законности и устранению конфликтов при принятии окончательных решений.
При содействии Уполномоченного улучшилась ситуация с заменой военной службой по призыву на альтернативную гражданскую службу (АГС): практика направления граждан на АГС расширяется.
По итогам призывных кампаний 2017 года была подготовлена брошюру об основаниях и механизмах замены военной службы по призыву АГС и практических вопросах ее прохождения.
В 2017 году проявилась проблема дискриминации призывников, которым исполнилось 18 лет в ходе обучения в школе, в сфере реализации их права на непрерывное образование. Им не предоставляется отсрочка для получения среднего профессионального образования (колледжи, техникумы), а также для обучения в магистратуре. Для устранения дискриминации необходимы изменения законодательства. До этого военным комиссариатам следует руководствоваться положениями статей 15, 19 и 43 Конституции РФ.
Защита от дискриминации
Преодоление ксенофобии и дискриминации по признаку национальной принадлежности требует консолидации усилий общества, органов власти, экспертного сообщества. В 2018 году Санкт-Петербург принимает крупный международный форум – Чемпионат мира по футболу, что делает еще более актуальной задачу создания свободной от дискриминации среды.
По данным информационно-аналитического центра «Сова», в 2017 году в Санкт-Петербурге от нападений по мотивам расовой ненависти пострадало 25 человек, один из них погиб. Были выявлены случаи физического насилия по мотивам ненависти к ЛГБТ-сообществу. Так, организация «Выход» сообщила о 17 случаях нападений на представителей ЛГБТ, в результате которых пострадало 46 человек.
Одной из форм гендерной дискриминации является насилие в семье. В своих ежегодных докладах Уполномоченный неоднократно отмечал, что важную роль в изменении отношения государства и общества к домашнему насилию может сыграть присоединение России к Конвенции Совета Европы о предотвращении и борьбе с насилием в отношении женщин и с домашним насилием. Петербургский омбудсмен предложил депутатам Законодательного Собрания поддержать эту инициативу.
В 2017 году Государственной инспекции труда в Санкт-Петербурге были выявлены следующие факты дискриминации работающих женщин:
В конце 2017 году в Санкт-Петербурге на средства президентского гранта при содействии Уполномоченного началась реализация общественного проекта помощи женщинам – help-woman.com. Инициатор проекта – Центр «Инлайтмент» совместно с юристами аппарата Уполномоченного будет участвовать в правовой защите социально уязвимых женщин.
Права людей с ограниченными возможностями здоровья
Одной из наиболее подверженной дискриминации категорией граждан по-прежнему остаются люди с ограниченными возможностями здоровья.
В последние годы в Санкт-Петербурге предпринимаются значительные усилия для создания условий, способствующих интеграции инвалидов в жизнь общества. Но, несмотря на очевидные положительные сдвиги, проведенные в 2017 году проверки Уполномоченного показывают, что без посторонней помощи инвалиды зачастую не могут реализовать своих прав на доступ к правосудию, медицинским и социальным учреждениям.
К одной из самых уязвимых и незащищенных категорий граждан относятся люди с ментальной инвалидностью, проживающие в психоневрологических интернатах (ПНИ). По оценкам экспертов, государственная система ПНИ высокозатратна и не отвечает требованиям действующего законодательства, ориентированного на социальную интеграцию, а не на изоляцию людей с ограниченными возможностями здоровья. Необходимо развивать различные формы стационарозамещающих социальных услуг, в частности, сопровождаемого проживания. В Санкт-Петербурге проекты сопровождаемого проживания реализуют НКО «Перспективы» и «ГАООРДИ».
Права людей, содержащихся под стражей
Сохраняет актуальность проблема неоказания надлежащей медицинской помощи людям, содержащимся под стражей.
Основными причинами необеспечения прав заключенных на охрану здоровья являются отсутствие вневедомственного медицинского контроля, недостаточное финансирование, нехватка врачей и медицинского персонала.
В докладе за 2016 год Уполномоченный писал о смертях в учреждениях УФСИН России по Санкт-Петербургу и Ленинградской области трех онкобольных женщин, которым суды отказали в освобождении, а в больнице им. Ф.П. Гааза не смогли оказать квалифицированную медицинскую помощь. В октябре 2017 года по жалобе представителя одной из них было вынесено решение Европейского суда по правам человека, который сделал вывод, что Правительство РФ не выполнило обязательств по статье 34 Европейской конвенции, признав бесчеловечным и унижающим достоинство обращение к онкобольной заключенной.
В 2017 году практика оказания медицинской помощи тяжелобольным в учреждениях УФСИН стала меняться. В три раза увеличилось количество осужденных, освобожденных судом из-за болезни (2016 – 8, 2017 – 25).
Права людей без определенного места жительства
В 2017 году, как и в предыдущие годы, сохранялась нехватка в Санкт-Петербурге ночных пунктов обогрева, в которые могут прийти бездомные независимо от наличия у них справок о регистрации и других документов. К сожалению, рекомендации Уполномоченного Правительству Санкт-Петербурга о необходимости включения услуг, связанных с функционированием пунктов обогрева, в перечень срочных социальных услуг и обеспечения их соответствующим бюджетным финансированием, пока не получили поддержки.
Пунктов обогрева, в которых бездомные без документов могут остаться на ночлег в городе всего четыре. И их эффективная работа – заслуга благотворительных общественных организаций «Ночлежка» и «Мальтийская служба помощи».
«Пользуясь случаем, хочу поблагодарить руководителей и членов этих организаций, а также всех общественных организаций Петербурга, которые решают проблемы, с которыми зачастую не справляется государство. Многие представители НКО сегодня присутствуют в зале заседания. Спасибо вам за вашу работу!», – сказал Александр Шишлов.
Право на объединение
В сфере развития механизмов государственной поддержки НКО наметились позитивные тенденции. Новый порядок распределения президентских грантов повысил уровень прозрачности отбора конкурсных заявок, упростил процедуру получения государственной поддержки.
В 2017 году 174 петербургских НКО получили президентские гранты (в 3 раза больше, чем в 2016 году). Значительно вырос и размер финансовой поддержки петербургских НКО из федерального бюджета, причем около трети этой суммы получили НКО, занимающиеся защитой прав и свобод человека, социальной поддержкой граждан, а также развитием институтов гражданского общества.
Позитивные изменения произошли и в городском законодательстве – создан механизм авансирования проектов НКО.
Несмотря на увеличение бюджетной поддержки, выделяемых финансовых средств из российских источников по-прежнему не хватает для реализации НКО важных и социально значимых проектов. В то же время получение финансовых средств из иностранных источников несет для НКО риск включения в реестр организаций, выполняющих функции иностранного агента.
В 2017 году в этот реестр были внесены экологический правозащитный центр «Беллона» и Общероссийская общественная организация «Объединение Перевозчиков России» (всего «иностранными агентами» признаны девять петербургских НКО). Ярлык «иностранного агента», как показывает практика, приводит к стигматизации организации.
Обеспокоенность омбудсмена вызывает удовлетворение Санкт-Петербургским городским судом искового заявления о ликвидации Межрегионального профсоюза «Рабочая ассоциация», который по версии городской прокуратуры занимался политической деятельностью, получая денежные средства из иностранных источников, и не зарегистрировался в качестве «иностранного агента». Апелляционная жалоба на это судебное решение находится на рассмотрении в Верховном суде РФ.
В 2017 году к петербургским НКО, включенным в реестр «иностранных агентов» (АНО «Центр независимых социологических исследований», НП «Институт региональной прессы»), впервые стали применяться положения закона о «нежелательных иностранных и международных неправительственных организациях». В настоящее время судебные решения о привлечении НКО к административной ответственности по статье 20.33 КоАП РФ оспариваются.
Все это расценивается правозащитными НКО как давление на гражданское общество.
Уполномоченный полагает, что государственным органам не следует рассматривать НКО лишь как «поставщиков социальных услуг» и с недоверием относиться к их правозащитной деятельности. Работа неправительственных организаций – одна из гарантий обеспечения в Петербурге прав и свобод человека, участия граждан в управлении делами государства, развития гражданского общества и общественного контроля.
Обращения к Уполномоченному представителей НКО и гражданских инициатив, в которых участвуют более 200 тыс. петербуржцев, показывают, что их предложения зачастую не рассматриваются по существу и не учитываются органами государственной власти (несмотря на утвержденный в 2013 году Указом Президента РФ порядок рассмотрения и учета общественных инициатив).
Александр Шишлов полагает, что назрела необходимость принятия закона Санкт-Петербурга об общественном контроле. При его разработке омбудсмен предлагает использовать позитивный опыт применения соответствующего закона Пермского края, принятого в 2011 году.
К числу субъектов общественного контроля пермские законодатели отнесли не только Общественные палаты и советы (как в федеральном законе), но и граждан, и их объединения, наделив их правом осуществлять независимую экспертизу и мониторинг деятельности органов власти.
Право на свободу собраний
Проблемы реализации права граждан на свободу мирных собраний, рекомендации по их решению содержались во всех ежегодных докладах Уполномоченного. Большинство этих рекомендаций сохраняет актуальность, а количество нарушений прав человека, связанных с проведением публичных мероприятий, лишь возрастает.
Главная проблема – препятствование в проведении публичных акций – в значительной степени вызвана правоприменением. Для отказа регулярно используются формальные и надуманные предлоги, организация фейковых мероприятий, предложение альтернатив, заведомо не позволяющих реализовать цели мероприятия.
Наибольшую известность получили отказы в согласовании широко разрекламированных акций Алексея Навального. Но несравнимо большее число отказов получали организаторы публичных мероприятий с другими, самыми разными целями.
С отказами сталкивались организаторы как крупных публичных мероприятий (таких, как «Марш в защиту Петербурга»), так и немноголюдных пикетов (акция общества «Мемориал» на набережной Невы напротив «Крестов», пикет памяти Анны Политковской у Соловецкого камня). В ряде случаев для проведения мирных публичных мероприятий требовалось вмешательство Уполномоченного.
По мнению Уполномоченного, исполнительной власти нужно изменять подходы к согласованию публичных мероприятий, но необходимы и изменения в законодательстве Санкт-Петербурга. Прежде всего, это относится к специально отведенным местам – именно здесь правовое регулирование находится в компетенции субъекта федерации.
В соответствии с федеральным законом определение расположения конкретных специально отведенных мест – компетенция Правительства Санкт-Петербурга, но законом Санкт-Петербурга можно и нужно установить базовые принципы.
В соответствии с решением Конституционного Суда необходимо увеличить количество таких мест и установить обязательность их наличия в центральных районах города.
Единственное востребованное организаторами и участниками публичных мероприятий в Санкт-Петербурге специально отведенное место на Марсовом поле было ликвидировано в августе 2017 года.
Следует также увеличить предельную численность и нормы предельной заполняемости (сегодня это 200 человек – ничтожно малая норма для пятимиллионного города) и установить обязательность определения мест как с небольшой, так и с существенной (до нескольких тысяч человек) нормой предельной заполняемости. В центре города есть такие места – например, площади Ленина, Конюшенная и Пионерская.
Целесообразно сократить предельные сроки подачи информации (сейчас – 4 дня), которые не позволяют людям публично и законно выразить свою позицию, если повод возник неожиданно.
Избирательный подход к согласованию акций, раз за разом проявляемые неспособность и нежелание находить законные решения, обеспечивающие реализацию права на свободу мирных собраний, в том числе демонстративный отказ в их согласовании, способствует радикализации общественных настроений, фактически провоцирует людей с активной гражданской позицией, прежде всего – молодежь, на проведение несогласованных акций, разрушает веру в закон.
Однако само по себе несогласование публичной акции или ее стихийность еще не означает ее незаконности и не влечет последствия в виде разгона. Конституционный Суд РФ и ЕСПЧ неоднократно подчеркивали, что ответственность за нарушение порядка проведения митингов должна наступать только в тех случаях, когда их проведение создало реальную угрозу общественной безопасности, жизни и здоровью людей.
К сожалению, в 2017 году практика пресечения несогласованных акций дала много примеров неизбирательных задержаний граждан, в том числе, журналистов, избыточного применения силы, других нарушений прав человека, носивших массовый характер. Наиболее драматичные примеры связаны с акцией 12 июня, когда сотни людей были задержаны, содержались в ненадлежащих условиях, были подвергнуты арестам.
Отдельная острая проблема связана с конвейерным рассмотрением дел в судах и нарушениями права на защиту и принципа открытости судебного рассмотрения дела.
В октябре 2017 года по инициативе Уполномоченного в Законодательном Собрании были проведены публичные слушания, после которых Комитет по законодательству начал работу по анализу предложений по корректировке петербургского законодательства о митингах.
«Надеюсь, что в 2018 году наша совместная работа приведет к результатам, – сказал Александр Шишлов. – Почему я говорю об этом так подробно? Потому что существующие препятствия в реализации права на свободу мирных собраний, на свободу выражения собственной позиции не только противоречат Конституции РФ, они мешают развитию нашей страны. И это не только мое мнение или мнение правозащитников. На слайде – цитата из обращения Владимира Путина после переизбрания на должность Президента к гражданам России».
Право на участие в управлении делами государства
Уполномоченный также рассказал о подготовке к выборам Президента РФ, которая активно велась в 2017 году в Петербурге, в том числе созданной им совместно с Санкт-Петербургской избирательной комиссией межведомственной рабочей группой по разработке предложений, направленных на совершенствование избирательного законодательства и практики его применения.
В результате этой работы многие технические проблемы в сфере организации выборов удалось решить. Однако, по оценкам Уполномоченного, еще многое предстоит сделать для преодоления таких реалий политической жизни России, как: отсутствие политической конкуренции, в том числе в федеральных СМИ, нестабильность избирательной системы, использование «административного ресурса» для целенаправленного воздействия на волеизъявление избирателей.
Правовое просвещение
Главным просветительским проектом Уполномоченного является студенческий конкурс научных и творческих работ «Права человека». Развивая сотрудничество с соавтором проекта «Правозащитный календарь» – художником-карикатуристом Вячеславом Шиловым, в 2017 году в рамках мероприятий к Международному дню прав человека омбудсмен вместе с интернет-порталом «CARTOONBANK.RU» организовал в Петербурге выставку карикатур «Права человека».
Более 90 произведений в жанре иронической, юмористической и сатирической графики и живописи правозащитной тематики 29 художников из России, Белоруссии, Израиля, Казахстана, США и Украины были представлены в Арт-центре «Пушкинская-10» и вызвали большой интерес посетителей.
Развитие института государственной правозащиты
В 2017 году исполнилось двадцать лет с принятия Закона «Об Уполномоченном по правам человека в Санкт-Петербурге» и создания коллегиального консультативного органа при Губернаторе – Комиссии по правам человека в Санкт-Петербурге, десять лет – с избрания первого омбудсмена и образования Правозащитного совета Санкт-Петербурга.
Каждый из действующих в настоящее время в городе правозащитных институтов имеет свою специфику, но все они занимаются общим делом – защитой прав граждан. Их повседневное сотрудничество, эффективное использование возможностей прямого диалога как с исполнительной и законодательной властью, так и с представителями гражданского общества идет на пользу жителям Петербурга.
Важную роль в укреплении институтов правозащиты играет взаимодействие на федеральном уровне – с Советом при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека, с Координационным советом российских уполномоченных по правам человека.
В последние годы на федеральном уровне укрепляются правовые основы национальной системы государственной правозащиты. В нынешней сложной социально-экономической и общественно-политической обстановке возрастающая роль омбудсменов обусловлена, в первую очередь, задачами, которые они ежедневно решают – снижают «градус напряженности» в обществе, переводят противостояние в диалог, ориентируют органы государственной власти и граждан на законные способы реализации прав и интересов.
В 2017 году для повышения эффективности государственной защиты прав граждан в аппарате Уполномоченного по правам человека в РФ при участии омбудсменов из регионов был разработан проект Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации». Затем проект дорабатывался совместно с Комитетом Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству.
Предложения по совершенствованию федерального законодательства о региональных институтах государственной правозащиты были также поддержаны первым заместителем руководителя Администрации Президента РФ Сергеем Кириенко. Он, в частности, выразил уверенность, что омбудсменам в регионах нужно предоставить право законодательной инициативы и право на ознакомление с материалами об отказе в возбуждении уголовных дел.
В декабре 2017 года законопроект обсуждался на организованных Советом Федерации парламентских слушаниях. Планируется, что в этом году он будет подготовлен для внесения в качестве законодательной инициативы Совета Федерации.
В заключении Александр Шишлов обратил внимание на художественное оформление доклада, в котором использованы фотографии документов и предметов музейных экспозиций, посвященных событиям 1917 года.
Полный текст доклада Уполномоченного по правам человека в Санкт-Петербурге за 2017 год.