При Уполномоченном по правам человека в Санкт-Петербурге формируется Межведомственная рабочая группа, деятельность которой будет направлена на устранение нормативно-правовых пробелов в сфере мемориализации выявленных исторических захоронений.
Предложение по ее учреждению прозвучало 28 ноября на организованном Уполномоченным экспертном обсуждении проблем правоприменения законодательства о погребении при перезахоронении останков наших предков, обнаруженных в ходе изыскательных и строительных работ и представляющих, по оценкам специалистов, историко-культурную ценность. Светлана Агапитова поддержала эту инициативу, исходившую от представителей Музея истории Санкт-Петербурга, предложив, в свою очередь, руководству учреждения выступить соорганизатором рабочей группы. Рассказываем, о чем весьма эмоционально спорили участники совещания, и какие задачи возлагаются на создаваемую группу.
От исполнительных органов власти во встрече на площадке Уполномоченного участвовали представители Комитета по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры, Комитета по промышленной политике, инновациям и торговле и находящейся в его ведении Специализированной службы по вопросам похоронного дела. От Законодательного Собрания – эксперты и консультанты Комитета по законодательству, постоянных комиссий по градостроительству, по городскому хозяйству, по экологии и природопользованию. От общественных организаций – некрополисты Санкт-Петербургского Митрофаниевского союза, Свято-Вениаминовского и Свято-Петровского православных братств. В совещании также участвовали археологи, антропологи и краеведы, входящие в Экспертный совет Уполномоченного по культурным правам.
Обсуждение стало продолжением круглого стола, организованного Светланы Агапитовой в апреле 2023 года. За это время Экспертным советом Уполномоченного был разработан ряд предложений по совершенствованию федерального законодательства и региональной нормативной базы в сфере погребения и градостроительной деятельности. В частности:
- введение в федеральное законодательство понятия «историко-мемориальное (историческое) место погребения» на действующих кладбищах и за их пределами;
- отнесение историко-мемориальных (исторических) мест погребения к зонам с особым режимом использования территорий (для предупреждения уничтожения и повреждения в ходе градостроительной деятельности, земляных и иных работ выявленных старинных некрополей и нерегламентированных захоронений послереволюционного периода: на местах спецобъектов ГПУ-ОГПУ-НКВД-МГБ, боевых действий, фашистских концентрационных лагерей).
- мемориализация выявленных исторических мест погребения и обеспечение надлежащего перезахоронения извлеченных из них останков (при наличии возможности - на том же месте, где они были раскопаны);
- обеспечение неприкосновенности и должного содержания сложившихся комплексов исторических захоронений, не признанных ОКН, на действующих кладбищах.
Советник Уполномоченного Константин Шарыгин сообщил участникам совещания, что эти предложения обсуждались с депутатским корпусом, на рабочей группе по историческим кладбищам при постоянной комиссии городского парламента по городскому хозяйству. В 2024 году представитель Законодательного Собрания в Правительстве Петербурга, депутат Михаил Барышников обратился в профильные исполнительные органы власти с просьбой оценить значимость проблемы и возможность участия в ее решении. По итогам Уполномоченным были получены отзывы, ставшие основанием для продолжения экспертной работы. Летом 2025 года сформулированные Экспертным советом Уполномоченного предложения получили концептуальную поддержку председателя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга Александра Бельского с рекомендацией продолжить проработку механизмов реализации нововведений.
«К сожалению, Уполномоченный по правам человека в Петербурге не обладает правом законодательной инициативы», - констатировала Светлана Агапитова и выразила надежду, что участники совещания из исполнительной и законодательной власти включатся в работу над устранением региональных нормативно-правовых пробелов в сфере мемориализации выявленных исторических захоронений.
Депутат Законодательного Собрания Марина Шишкина в своем видеообращении к собравшимся на площадке Уполномоченного напомнила о комплексе проблем, не позволяющих на сегодняшний день создать Сквер первостроителей Петербурга на участке Сытнинской улицы, где в ходе подготовки к застройке были обнаружены фундаменты лютеранской церкви Святой Марии и крупнейшее захоронение 1706-1709 годов (подробнее см. здесь).
«Такие некрополи остаются без защиты, несмотря на очевидную историко-материальную ценность, останки двухсот пятидесяти пяти первостроителей Санкт-Петербурга были погребены в братской могиле где-то в Колпино, а само место их захоронения превращено в пустырь в ожидании застройки, - отметила Марина Шишкина. - Я убеждена, что исторические кладбища лучше вообще не раскапывать <...> Но если раскопки все же проведены, то надо законодательно предусмотреть возможность переноса погребенных на специальные участки действующих кладбищ или проведения перезахоронения останков на месте. Во всех случаях на месте первоначального захоронения необходимо установить памятный знак. Территорию этого захоронения использовать только под зеленые насаждения, не допускать строительства никаких зданий и сооружений. Надо принять это как догму, которая в моральном плане, не говоря уже про исторический, мемориальный, научный смыслы, будет совершенно справедлива в отношении тех, кто жил до нас».
Основным докладчиком на совещании был член Экспертного совета Уполномоченного и консультант постоянной комиссии Законодательного собрания по градостроительству, научный сотрудник Института археологии РАН Алексей Ковалев, который в своем выступлении сосредоточился на инициативах, которые можно реализовать на региональном уровне, не дожидаясь туманных перспектив изменения федерального законодательства о погребении.
Эксперт предложил внести в Положение о порядке создания и содержания мест погребения и деятельности кладбищ, утвержденное постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 7 марта 2006 года N 210, следующие нормы:
О порядке утверждения границ зон захоронений на действующих кладбищах с учетом неприкосновенности сложившихся комплексов захоронений XVIII-начала XX веков, а также права граждан на погребение в родственную могилу.
Необходимость внесения данной нормы обусловлена, по оценкам Алексея Ковалева и его коллег по экспертной работе, тем, что в Санкт-Петербурге не реализован п. 9.2. Рекомендаций о порядке похорон и содержании кладбищ в Российской Федерации (МДК 11-01.2002, НТС Госстроя России, протокол № 01-НС-22/1 от 25 декабря 2001 года) о разделении территории кладбищ на функциональные зоны, с выделением зоны захоронений: отсутствует порядок определения границ функциональных зон, перечень видов таковых зон, регламент для каждого из видов. Кроме того, сложившиеся комплексы исторических захоронений на действующих кладбищах, представляющие мемориальную и духовную ценность для жителей Санкт-Петербурга и гостей нашего города, не имеют необходимой защиты, что приводит к искажению исторического облика кладбищ в результате сноса старинных надгробий и расчистки участков для новых захоронений, резко диссонирующих с мемориальным контекстом. При этом задача сохранения своеобразия любого из действующих исторических кладбищ Санкт-Петербурга вполне может быть решена за счет обеспечения сохранности отдельных участков (до 50% территории кладбища), сохранивших свою целостность.
О порядке выделения на действующих исторических кладбищах Санкт-Петербурга специальных участков для погребения умерших (погибших), личность которых не установлена, останки которых извлечены при проведении археологических, изыскательских, строительных, земляных и иных работ на территории Санкт-Петербурга, порядке принятия решений о выборе такого участка для захоронения, его благоустройства за счет бюджета Санкт-Петербурга в зависимости от исторического контекста первичного нахождения останков и значимости связанных с ними исторических событий.
В настоящее время участки для захоронения неопознанных лиц выделяются на кладбищах в периферийной части города, что не дает возможности обеспечить надлежащее захоронение и почитание останков, представляющих особую культурную ценность как символ значимых исторических событий и факторов в истории нашего города и России (первостроители Санкт-Петербурга, солдаты армии Петра Великого, жители русских селений XIV-XVII вв. на территории будущего Петербурга, лица, захороненные на военных и инославных кладбищах в XVIII - начале XX вв. и др.).
По мнению Алексея Ковалева, необходимо обеспечить перезахоронение таких останков на специально выделенных участках исторических кладбищ, при этом предоставив возможность Правительству Санкт-Петербурга выделять средства городского бюджета на организацию, мемориализацию и благоустройство этих участков, использование их в культурно-просветительских и туристических целях.
«На это предложение Губернатор ответил Уполномоченному, что целесообразно решать индивидуально в каждом отдельном случае, с учетом наличия свободных площадей кладбищ и количества обнаруженных останков, - сказал Алексей Ковалев. - Извините, но такие вопросы не решаются в индивидуальном порядке, потому что нет соответствующего положения о том, как это делать?»
С докладчиком не согласился начальник отдела развития услуг Управления развития потребительского рынка Комитета по промышленной политике, инновациям и торговле Андрей Фарков: «Индивидуальный подход всегда присутствует. Например, выявленные захоронения у Благовещенской церкви на 8-й линии Васильевского острова: останки мы захоронили на кладбище "Остров Декабристов", подошли индивидуально, выделили место».
«А кто занимается установкой памятного знака, уходом за местом погребения, кто ответственный за захоронение от имени Санкт-Петербурга? Захоронили, а дальше? Почему не определить конкретный орган, которому поручено в этом случае отвечать за захоронение, чтобы ему шло финансирование, чтобы он мог подать бюджетную заявку?» – засыпал вопросами представителя Комитета по промышленной политике Алексей Ковалев.
«Мы лишь исполнительный орган, у нас все вытекает из Федерального закона о погребении. Мы неоднократно обсуждали это с юридическим управлением и с Юридическим комитетом Администрации Губернатора», - был ответ.
«Так вы считаете, что ничего в законодательстве изменять не надо, что все работает или все-таки требуются какие-то уточнения, поправки, чтобы вам же легче было принимать решения?» - поинтересовалась Светлана Агапитова.
Андрей Фарков признал, что Федеральный закон о погребении 1996-го года действительно уже устарел: «Мы 7 лет ждем, пока он поменяется, инициатива исходила от Президента РФ, но воз и ныне там. Это связано в основном с тем, что Федеральная антимонопольная служба считает, что на территории РФ должны появиться частные кладбища, а профессиональное сообщество и Минстрой пока против».
А Алексей Ковалев все предлагал и предлагал нововведения регионального уровня, не зависящие от изменения Федерального закона о погребении:
- В Законе Санкт-Петербурга «О погребении и похоронном деле в Санкт Петербурге» в статье 3 сказано, что правительство может определять категории умерших (погибших), погребение которых может осуществляться за счет средств бюджета Санкт-Петербурга. Надо после «погребения» добавить «и содержание мест захоронения».
- Дополнить Положение о порядке создания и содержания мест погребения и деятельности кладбищ нктом после п. 1.2.5: «По решению правительства Санкт-Петербурга на кладбищах выделяются участки, предназначенные для захоронения невостребованных умерших (погибших), а также умерших (погибших), личность которых не установлена, чьи останки представляют историко-культурную ценность для Санкт-Петербурга» (это должно быть отдельным решением городского правительства по каждому случаю).
- Разработать и принять постановление правительства Санкт-Петербурга «О захоронении и содержании мест захоронений невостребованных умерших (погибших), а также умерших (погибших), личность которых не установлена, чьи останки представляют историко-культурную ценность для Санкт-Петербурга», в котором определить:
- перечень кладбищ, на которых выделяются такие участки;
- порядок принятия решения о выделении участка;
- орган, принимающий решение об организации погребения;
- лицо, исполняющее от Санкт-Петербурга полномочия ответственного за захоронение.
«Это можно решить отдельным постановлением Правительства Санкт-Петербурга или включить в действующее Положение, но лучше сделать отдельное, потому что в каждом случае нужно принимать индивидуальное решение в рамках соответствующей правовой системы, которая может быть создана без всякого вмешательства в Федеральное законодательство», - заключил Алексей Ковалев.
Заместитель директора по работе с населением Специализированной службы Санкт-Петербурга по вопросам похоронного дела Дмитрий Гапаненко прежде чем выходить с законодательной инициативой предложил провести пилотный проект по перезахоронению обнаруженных при строительных работах останков на мемориальном кладбище «Остров Декабристов» (оно уникально тем, что большинство захоронений – это могилы блокадников и их потомков, подробнее здесь).
«Мы обратились в КГИОП с просьбой уточнить границы территории ОКН, потому что в рамках этих границ есть около тысячи квадратных метров, на которых можно создать участок, куда будут перезахораниваться погребения с исторической справкой, музейным оформлением, чтобы он стал не только кладбищем, но и местом притяжения, - поделился Дмитрий Гапаненко.- Это включение кладбищ в городскую туристическую инфраструктуру, сохранение исторической памяти, проект, который можно будет масштабировать».
По данным Дмитрия Гапаненко, после встречи на площадке Уполномоченного Комитет по промышленной политике поручил Специализированной службе провести инвентаризацию блокадных захоронений на кладбище «Остров Декабристов». Что и было сделано в сжатые сроки, заключен государственный контракт, который сейчас находится на экспертизе. По первичному техническому заданию это кладбище рассматривалось в качестве пилотного проекта мемориализации. Инвентаризированы 1515 надмогильных сооружений (каждое описано, сфотографировано, нанесено на карту), из них 763 – погребения блокадников 1941-1943 гг. С 1946 г. по настоящее время в эти могилы подзахоранивают родственников, но есть и новые погребения. Все это подтверждает статус некрополя как действующего кладбища смешанного типа погребения.
Дмитрий Гапаненко обратил внимание на то, что сам термин «историко-мемориальное (историческое) место погребения» не определен: «Вот крупнейшее кладбище Санкт-Петербурга - Северное, 294 га - одновременно древнейшее кладбище - мы считаем его историческим?»
Представитель Специальной службы предложил сосредоточиться на «уничтоженных кладбищах» – Фарфоровском, Митрофаньевском, Благовещенском и решить, что делать с ними. «Я вижу, как меняется в лучшую сторону облик Смоленского Лютеранского кладбища, можно посмотреть фотографии 2000 года, какой там был ужас», - отметил Дмитрий Гапаненко.
Ведущий специалист управления защиты исторической среды КГИОП Николай Дьяконов подтвердил, что в содружестве с «когортой волонтеров» на Смоленском лютеранском кладбище ведется работа по зонированию (с выделением входной группы по законодательству об объектах культурного наследия).
«Какой смысл вносить большие изменения в законодательство о похоронном деле, когда мы можем работать с историческими кладбищами как с объектами культурного наследия, зонируя их как ОКН?» - поделился своими сомнениями Николай Дьяконов.
Алексей Ковалев пояснил, что имеются в виду кладбища, не имеющие охранного статуса. Северное, например.
«Почему внутри Северного кладбища нельзя сделать достопримечательное место и прописать его использование?» - продолжал представитель КГИОП.
«Подайте заявку на бюджетное финансирование на предмет охраны кладбищ миллионов на сто, вам ее одобрят?» - ответил вопросом на вопрос эксперт.
Заместитель начальника отдела государственного реестра ОКН КГИОП Константин Евтеев привел недавний пример: «Громовское кладбище сейчас рассматривается юридически как достопримечательное место, любой гражданин может подать заявление».
«На проект достопримечательного места и проведение экспертизы нужны деньги, - уже на повышенных тонах напомнил Алексей Ковалев. - Само заявление должно сопровождаться соответствующими документами. Я занимался этим вопросом по Серафимовскому кладбищу, и подключился уже тогда, когда люди десять лет бились по блокадным захоронениям, еле-еле провели решение о выявленном памятнике и по блокадным захоронениям. Сколько это требовало усилий и средств!»
«Благодаря в том числе и Вам, и Вашей работе, сейчас дело сдвинулось с мертвой точки», - попытался перевести дискуссию в мирное русло Николай Дьяконов, но не получилось…
«Документы рабочей группы по границам исторических кладбищ при ЗакСе, насколько я понимаю, не пошли в Генплан?» - эмоционально продолжил Алексей Ковалев.
«Нет, но эта база есть, когда проходят какие-то земляные работы, все коллеги видят, где есть информация об утраченных кладбищах, но это не отражено в документах зонирования…На улице Минеральной, где сейчас промзона, стоят заводы, проложено много сетей, хотят переложить канализацию, но как это делать, если это дорога, а под ней Римско-Католическое кладбище?» - сказал представитель КГИОП.
«Это кладбище на карту нанесено, там любые работы нужно регламентировать, - уточнил научный сотрудник ИИМК РАН Петр Сорокин. - Утраченное Малоохтинское кладбище – огромное, блокадный храм, весь сквер – это все было сплошное кладбище».
Эксперт также предложил все исторические кладбища, нанесенные на карты, поставить под охрану КГИО без дополнительных изысканий. Представители ведомства заверили его, что как раз делают так в процессе признания Громовского кладбища достопримечательным местом.
Главный консультант председателя Комитета по законодательству Законодательного Собрания Асламбек Султаев, выслушав столь жаркие споры, пришел к выводу, что вопрос лежит «не в отсутствии регулирования, а в проблеме его настройки»:
«Наверное, все кладбища, которые в обывательском плане представляются как исторические, признать объектами культурного наследия будет невозможно. В связи с этим идею конкретизировать терминологию Федерального закона о погребениях и похоронном деле, которое было предложено изначально, я поддерживаю. Эксперты и представители исполнительной власти – непосредственные исполнители, которые более тонко понимают эти процессы, должны сесть и договориться о терминологии и сформулировать конкретные предложения. После этого мы сможем ввести свою внутреннюю правовую и антикоррупционную экспертизу, и уже на ее основе дать заключение о том, можем ли мы поддержать такую инициативу, либо она требует доработки и дополнительной оценки. Пока в терминологии, как я понимаю, нет определенности».
Светлана Агапитова предложила рассмотреть обсуждаемые поправки на заседании Комитета по законодательству.
«Идею совершенствования законодательства о похоронном деле мы поддерживаем и готовы подключиться к этой работе, но если мы будем делать это сами, не обладая специфическими знаниями, то понятие исторического захоронения, которое мы заложим, вряд ли будет подходить археологам или специалистам в сфере похоронного дела», - признался Асламбек Султаев и рекомендовал сформулировать предложения экспертов в виде проекта Федерального закона.
Музей истории Санкт-Петербурга на совещании представляла заместитель директора по развитию Екатерина Беглова. Она же стала вторым после Алексея Ковалева докладчиком. Ее выступление было посвящено развитию ситуации с перезахоронением останков расстрелянных и погребенных у Головкина бастиона Петропавловской крепости в 1917-1921 годы на Кладбище Жертв 9 января.
По предписанию Следственного комитета городские власти выделили место для погребения, а организацией и финансированием захоронения занимались сотрудники музея. И теперь, по действующему законодательству о похоронном деле, ответственным за могилы является тот, кто захоронил.
«Мы попали в законодательную яму, - призналась Екатерина Беглова. - В 2012 году мы действительно обнаружили останки, исследовали, получили разрешение на захоронение, нам выделили участок, но мемориального статуса этот участок не имеет, соответственно, Музей истории города является ответственным за захоронение, на нас ложится обязанность по содержанию захоронения, установке памятника. Но это государственное учреждение, и содержание участка на кладбище является нецелевым использованием бюджетных средств. Уход и установка памятника не являются по уставу нашими обязанностями».
Заместитель директора музея пояснила, что после захоронения участок содержится на благотворительные средства. Екатерина Беглова представила участникам совещания конкурс проектов мемориала, в нем участвовали студенты 5 курса Академии художеств. Инициативная группа сотрудников музея прорабатывает вопрос установки памятника, опять же при поддержке спонсоров.
«Мы взяли это на себя, мы это сделаем, но можем ли мы наш участок признать историческим или мемориальным? – обратилась Екатерина Беглова к представителям КГИОП и Комитета по промышленной политике. - Если музей с помощью благотворителей поставит там памятник, каково правовое регулирование передачи этого участка на баланс города? Музей не мог оставить эту ситуацию, так как захоронение на нашей территории было найдено, но постоянно хранить останки в казематах было невозможно… И теперь, с одной стороны, музей ответственен за захоронение, с другой – законодательных оснований для этого нет».
«Кто будет финансировать создание этого мемориала, зачем благотворители, если это важно для города в целом, это позор, что мы не имеем правового регулирования, позволяющего содержать за счет города такие места захоронения! – вновь весьма эмоционально заметил Алексей Ковалев, и с ним трудно было не согласиться. - У нас нет организации, которая отвечает за такие места! Необходимо определить, кто занимается содержанием захоронений, выделять на это бюджет».
Дмитрий Гапаненко предложил пойти по пути установки мемориала, а затем присвоения ему статуса исторического места погребения жертв политических репрессий (по Постановлению Правительства Санкт-Петербурга № 88/1-рп «Об утверждении перечня мест захоронений на кладбищах Санкт-Петербурга известных граждан, внесших значительный вклад в историю России и Санкт-Петербурга»): «Это накладывает на город обязанность содержания, исходя из имеющихся практик, скорее всего, его передадут на наш баланс как мемориальный комплекс, и у нас появятся полномочия по содержанию и уходу. Механизм есть, по нему и нужно пройти».
«А если выявленные лица не признают значимыми, вклад ведь можно по-разному оценивать?» - выразила сомнение Екатерина Беглова.
«А если мы говорим о дальнейших выявляемых исторических кладбищах, когда захоронены неизвестные люди – первостроители Петербурга или просто жители, какой механизм, кто будет содержать захоронение?» – спросила Светлана Агапитова.
«Содержать будет тот, кто взял ответственность при осуществлении погребения, - констатировал Дмитрий Гапаненко. – Застройщик, например, берет площадь под застройку, он является правообладателем земельного участка, на котором находятся останки. В пределах права собственности застройщика образуется обременение».
«Согласно действующему законодательству захоронение неопознанных лиц осуществляется государством, а не застройщиком, на чьей территории они найдены, - напомнил Алексей Ковалев. - Поэтому все захоронения первостроителей и т.д. осуществляются государством, которое является ответственным за захоронение. Вопрос в том, что у нас не определен тот орган, который от имени государства отвечает за захоронения людей, имеющих значимость для Санкт-Петербурга, их содержание и мемориализацию».
Андрей Фарков признал, что такой механизм действительно отсутствует на уровне федерального законодательства: «Если государство так называемых «безродников» захоранивает, оно же за ними ухаживает, а в случае с найденными останками у государства нет полномочия хоронить, поэтому хоронят спонсоры. Это так сложилось».
«Но мы-то как раз и предлагаем изменить сложившуюся практику, сформировать новую систему», - отметил Петр Сорокин.
«Алексей Анатольевич прав, что нужно разбирать не частности, а общие правила, - поддержал самого громкого спикера Николай Дьяков. - Если кто-то обнаружил памятник археологии, застройщик обязан остановить работы, пригласить КГИОП, мы вызываем археологов с открытым листом, которые определяют историко-культурную ценность данного объекта. Учитывая тот факт, что в Петербурге огромное количество утраченных исторических кладбищ, нужно разработать методику».
Представитель КГИОП привел пример Таллина, в котором есть выделенный участок на кладбище, где стоит мемориал всем неизвестным жителям, и когда находят такие останки, их туда перезахоранивают. Для выделения такого участка в Петербурге нужно распоряжение губернатора либо постановление правительства. Плюс механизм (кто кому звонит, кто вызывается, источник финансирования).
Андрей Фарков рассказал, как в Петербурге реализовано положение Федерального закона об увековечивании памяти погибших при защите Отечества. В полномочиях Комитета по молодежной политике есть пункт об увековечивании памяти. В соответствии с ним принято постановление, где четко расписано, что поисковые отряды находят, эксгумируют. У подведомственного учреждения есть финансирование на проведение мероприятий по захоронению, то есть они заключают договор с администрациями кладбищ, проводят по 44-му закону за счет бюджета.
«Я предлагаю, чтобы по решению Правительства Санкт-Петербурга определенная доля так называемых «безродников» могла бы захораниваться, а место их захоронения могло быть мемориализировано на специально отведенных участках на кладбищах, имеющих соответствующее мемориальное значение, - сказал Алексей Ковалев. -. Такого механизма сегодня у нас нет, нужно создать… Можно делегировать Музею истории города и выделить финансирование?»
«Проблема есть – ее надо решать, – заключила Светлана Агапитова. – В новый год мы должны выйти с новой версией предложений».
Екатерина Беглова предложила Уполномоченному создать Межведомственную рабочую группу: «Музей истории города готов подключиться! Мы заинтересованы!»
«Давайте тогда будем соорганизаторами!» – предложила в ответ Светлана Агапитова.
Правозащитница также пригласила войти в состав группы депутатов петербургского парламента, выразивших готовность участвовать в подготовке законодательных инициатив в сфере мемориализации исторических захоронений, представителей Комитета по промышленной политике, КГИОП, Комитета по культуре, Научно-исследовательского и проектного центра Генерального плана Санкт-Петербурга и Института истории материальной культуры Российской академии наук.
Продолжение следует…